Protocollo di Oviedo: perché rendere vincolanti le regole sulla coercizione ma non gli obblighi per ridurla?

Il Comitato dei Cittadini per i Diritti Umani sostiene la lodevole iniziativa dell’avv. Vania Cirese, cha ha inviato una lettera aperta alle istituzioni nazionali ed europee a difesa dei diritti delle persone con disabilità. Il Consiglio d’Europa, in spregio alle disposizioni dell’ONU che si oppone fermamente, sta per discutere alcune modifiche alla Convenzione di Oviedo nel senso di aumentare (anziché diminuire, come chiede l’ONU) le possibilità di trattamento medico o psichiatrico senza consenso informato.

Roma 3 settembre 2026
Paolo Onorati – Autore presso Articolo 21 “Liberi di …” https://www.articolo21.org/author/paolo-onorati/”

Protocollo di Oviedo: perché rendere vincolanti le regole sulla
coercizione ma non gli obblighi per ridurla?
Dieci quesiti al Governo italiano sulla necessità, proporzionalità e architettura normativa del progetto
di Protocollo addizionale alla Convenzione di Oviedo. Chiesta trasparenza sulla posizione dell’Italia e
sulle basi documentali della scelta dello strumento vincolante.
Roma, 3 settembre 2026 — Perché trasformare in obblighi internazionali vincolanti le condizioni che
disciplinano il ricorso eccezionale alle misure involontarie nei servizi di salute mentale, senza attribuire
analoga forza vincolante agli obblighi sistemici destinati a prevenirne e ridurne progressivamente la
necessità?
È la domanda centrale di un’istanza trasmessa al Governo italiano da associazioni e soggetti sottoscrittori
in relazione al progetto di Protocollo addizionale alla Convenzione di Oviedo concernente il ricovero e il
trattamento involontari nei servizi di salute mentale.
L’iniziativa non parte dalla premessa che ogni regolamentazione delle misure involontarie costituisca
necessariamente una regressione nella tutela dei diritti umani. Riconosce, al contrario, che le persone oggi
sottoposte a tali misure devono poter beneficiare delle più elevate garanzie sostanziali e procedurali
possibili.
La questione posta alle istituzioni è un’altra: è stato sufficientemente dimostrato che proprio un nuovo
Protocollo internazionale giuridicamente vincolante costituisca lo strumento necessario, idoneo e
proporzionato per conseguire questo obiettivo e che sia preferibile alle possibili alternative?
Il Consiglio d’Europa motiva l’elaborazione del Protocollo richiamando, tra l’altro, lacune legislative
riscontrate in alcuni Stati, violazioni rilevate dalla Corte europea dei diritti dell’uomo e pratiche
incompatibili segnalate dal Comitato europeo per la prevenzione della tortura (CPT). Il progetto mira a
sottoporre le misure involontarie a condizioni rigorose, configurandole come ultima risorsa e prevedendo
garanzie di ricorso, rappresentanza e controllo.
L’istanza non nega queste esigenze. Chiede che siano però rese conoscibili le analisi attraverso le quali sia
stato stabilito che la specifica soluzione convenzionale sia preferibile alle alternative e che i benefici attesi
siano superiori ai possibili effetti avversi, compreso l’eventuale rischio di stabilizzazione normativa delle
condizioni di ricorso alla coercizione.
Regolare l’eccezione e trasformare il sistema
Il punto centrale riguarda la diversa forza giuridica attribuita a due categorie di obblighi.
Da una parte vi sono le condizioni e le garanzie che devono essere rispettate quando si ricorre
eccezionalmente a una misura involontaria.
Dall’altra vi sono gli interventi sistemici necessari affinché quelle misure diventino progressivamente meno
necessarie: prevenzione della coercizione, sostegno alla decisione, sviluppo delle alternative volontarie e
organizzazione di servizi maggiormente rispettosi della volontà e delle preferenze individuali.
Il 17 giugno 2026 il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa ha adottato la Recommendation
CM/Rec(2026)8 sul rispetto dell’autonomia nella salute mentale e sulla prevenzione della coercizione. Il
progetto di Protocollo, invece, rimane indicato dal Consiglio d’Europa come in attesa di adozione da parte
del Comitato dei Ministri.
L’istanza formula, pertanto, la propria domanda fondamentale:
«Se il Consiglio d’Europa ritiene necessario trasformare in obblighi internazionali vincolanti
le garanzie che disciplinano il ricorso eccezionale alle misure involontarie, per quale ragione
non ritiene necessario attribuire analoga forza vincolante anche agli obblighi sistemici
destinati a rendere quelle stesse misure progressivamente meno necessarie attraverso
prevenzione, sostegno alla decisione e sviluppo effettivo delle alternative volontarie?»
Il parere negativo della PACE
Il 28 gennaio 2026 l’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa (PACE), pur dichiarando di sostenere
pienamente la finalità protettiva del progetto, ha espresso nell’Opinion 310 (2026) un parere negativo sul
Protocollo nella formulazione sottopostale.
La PACE ha inoltre indicato come obiettivo finale il progressivo superamento delle misure involontarie e ha
invitato il Comitato dei Ministri a considerare uno strumento più flessibile, come una raccomandazione.
Ha anche raccomandato una valutazione della compatibilità del progetto con la Convenzione ONU sui
diritti delle persone con disabilità (CRPD).
Il 27 agosto 2026 il Comitato delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità ha assunto una
posizione ancora più netta, affermando che il progetto sarebbe “fundamentally inconsistent” con la CRPD
e sostenendo che la sua adozione e attuazione porrebbero gli Stati membri del Consiglio d’Europa, tutti
Parti della CRPD, in violazione dei relativi obblighi convenzionali.
L’iniziativa non presenta questa interpretazione come una pronuncia giudiziale definitivamente risolutiva.
La considera però un elemento che rende ancora più urgente chiarire il conflitto interpretativo: la stessa
presa di posizione riferisce infatti che, secondo il Segretariato del Consiglio d’Europa, uno studio giuridico
commissionato nel contesto delle discussioni dei Delegati dei Ministri giungerebbe alla conclusione
opposta, ossia che il progetto non possa essere considerato né precluso dalla CRPD né contrario ad essa.
Per questa ragione è stata inviata una separata richiesta di chiarimento al Professor Andreas
Zimmermann, al quale informazioni pubblicamente disponibili attribuiscono l’analisi. La lettera non gli
chiede di aderire alla posizione del Comitato CRPD e non gli attribuisce argomenti non verificabili: chiede
che il ragionamento giuridico sottostante alla conclusione riferita possa essere conosciuto e sottoposto a
scrutinio indipendente.
Il punto, quindi, non è decidere la questione in base all’autorità o al numero degli interpreti: è rendere
confrontabili le ragioni. Quando due letture conducono a esiti così radicalmente diversi — compatibilità da
una parte, fondamentale incompatibilità e violazione degli obblighi convenzionali dall’altra — il
ragionamento deve poter essere verificato.
Dieci quesiti al Governo
I dieci quesiti riguardano la necessità dello strumento vincolante, il rapporto con la Recommendation
CM/Rec(2026)8, la natura degli obblighi destinati a diventare vincolanti, la relazione tra protezione
immediata e trasformazione dei sistemi, il possibile rischio di stabilizzazione normativa, la salvaguardia di
standard
nazionali più elevati, il rapporto con la CRPD, il parere negativo della PACE, le possibili architetture
normative alternative e la verifica degli effetti reali dell’eventuale Protocollo.
La richiesta può essere sintetizzata in un principio:
«L’esistenza di un problema non dimostra, da sola, la necessità della soluzione prescelta.
L’esistenza di benefici attesi non dimostra, da sola, la preferibilità di tale soluzione rispetto
alle alternative. E l’esistenza di maggiori garanzie nella regolamentazione di un’eccezione
non dimostra, da sola, che la sua trasformazione in standard internazionale vincolante
determini nel lungo periodo una riduzione dell’eccezione stessa.»
Al Governo italiano viene chiesto di rendere conoscibile la posizione che intende sostenere nelle sedi del
Consiglio d’Europa e di promuovere un esame trasparente e motivato della necessità, idoneità,
proporzionalità e architettura normativa dello strumento.
Viene inoltre richiesta trasparenza sull’eventuale testo negoziale aggiornato, sulle analisi giuridiche
relative alla CRPD e sugli eventuali studi, dati, analisi comparative e valutazioni d’impatto utilizzati nel
processo decisionale.
Una migliore regolamentazione della coercizione e una sua effettiva riduzione sono due
risultati distinti. La domanda rivolta alle istituzioni è perché il diritto internazionale non
debba perseguire entrambi con una forza normativa adeguata.
Per informazioni, documentazione e fascicolo integrale, scrivere a:
Avv. Vania Cirese – info@studiocirese.com
2. COMUNICATO STAMPA – VERSIONE
ESTESA/DOCUMENTALE
Protocollo di Oviedo: perché rendere vincolanti le regole sulla
coercizione ma non gli obblighi per ridurla?
Un’istanza documentata pone dieci quesiti al Governo italiano sulla necessità, idoneità,
proporzionalità e architettura normativa del progetto di Protocollo addizionale alla Convenzione di
Oviedo. Chiesta trasparenza sulla posizione dell’Italia, sul negoziato e sulle basi documentali della
scelta dello strumento vincolante.
Roma, 3 settembre 2026 — Perché trasformare in obblighi internazionali vincolanti le condizioni che
disciplinano il ricorso eccezionale alle misure involontarie nei servizi di salute mentale, senza attribuire
analoga forza vincolante agli obblighi sistemici destinati a prevenirne e ridurne progressivamente la
necessità?
È la domanda centrale dell’istanza trasmessa al Governo italiano da associazioni e soggetti sottoscrittori in
relazione al progetto di Protocollo addizionale alla Convenzione di Oviedo concernente la protezione dei
diritti umani e della dignità delle persone riguardo al ricovero e al trattamento involontari nei servizi di
salute mentale.
Il progetto risulta ancora pendente nell’ambito del Consiglio d’Europa.
L’iniziativa non muove dalla premessa che ogni regolamentazione delle misure involontarie costituisca
necessariamente una regressione nella tutela dei diritti umani e non attribuisce al Consiglio d’Europa
finalità diverse da quelle ufficialmente dichiarate.
Al contrario, riconosce espressamente un’esigenza immediata: le persone che oggi, negli Stati europei,
sono sottoposte a ricovero o trattamento involontari devono poter beneficiare oggi delle più elevate
garanzie sostanziali e procedurali possibili.
Proprio partendo da questa esigenza, l’istanza pone però una questione ulteriore: è stato sufficientemente
dimostrato che lo specifico strumento internazionale prescelto costituisca la risposta necessaria, idonea
e proporzionata e che sia preferibile alle alternative disponibili?
Perché il Consiglio d’Europa propone un Protocollo
La scelta del Protocollo ha una propria motivazione istituzionale, che l’istanza non ignora.
Il Consiglio d’Europa ha rilevato nel tempo lacune legislative in alcuni Stati membri relativamente al
ricovero e al trattamento involontari. A ciò si aggiungono violazioni accertate dalla Corte europea dei diritti
dell’uomo e pratiche incompatibili segnalate dal Comitato europeo per la prevenzione della tortura (CPT).
Il progetto mira quindi a sviluppare standard europei in uno strumento giuridicamente vincolante e a
prevedere condizioni sostanziali e garanzie procedurali affinché le misure involontarie siano utilizzate
soltanto in circostanze eccezionali, quando strettamente necessarie e come ultima risorsa, con procedure
di rappresentanza, ricorso e controllo.
L’istanza riconosce il valore di garanzie rigorose quando una misura involontaria viene applicata.
Ciò che chiede di verificare è il passaggio successivo: quali elementi dimostrano che proprio un nuovo
Protocollo sia necessario rispetto al complesso degli strumenti europei già esistenti e che questa specifica
architettura normativa sia preferibile alle alternative?
Non viene quindi presupposto che gli strumenti attuali siano sufficienti.
Ma non viene neppure presupposto che siano insufficienti.
Si chiede che l’eventuale insufficienza venga dimostrata e che siano rese conoscibili le valutazioni
comparative che conducono dalla constatazione di un problema alla scelta dello specifico strumento
destinato ad affrontarlo.
L’asimmetria della forza normativa
Il nucleo dell’iniziativa riguarda quella che l’istanza definisce una questione di architettura normativa.
Possono essere distinti due piani.
Il primo riguarda le garanzie individuali e procedurali: quando una misura involontaria viene applicata,
occorre stabilire condizioni rigorose di necessità, proporzionalità e ultima risorsa, insieme a procedure di
controllo, rappresentanza e ricorso.
Il secondo riguarda gli obblighi sistemici ed evolutivi: ciò che gli Stati devono fare affinché nel tempo
esistano sempre più possibilità di sostegno, prevenzione e assistenza volontaria e diventi quindi
progressivamente meno necessario ricorrere alle misure involontarie.
Le due dimensioni sono collegate, ma non equivalenti.
Verificare che, nel singolo caso, non esista già un’alternativa meno restrittiva significa valutare le
alternative disponibili.
Imporre allo Stato di sviluppare concretamente servizi, sostegni e alternative significa invece creare le
alternative che ancora non esistono.
Da questa distinzione nasce la domanda centrale dell’intera iniziativa:
«Se il Consiglio d’Europa ritiene necessario trasformare in obblighi internazionali vincolanti
le garanzie che disciplinano il ricorso eccezionale alle misure involontarie, per quale ragione
non ritiene necessario attribuire analoga forza vincolante anche agli obblighi sistemici
destinati a rendere quelle stesse misure progressivamente meno necessarie attraverso
prevenzione, sostegno alla decisione e sviluppo effettivo delle alternative volontarie?»
La Recommendation CM/Rec(2026)8
La questione assume particolare rilevanza dopo l’adozione, il 17 giugno 2026, della Recommendation
CM/Rec(2026)8 del Comitato dei Ministri sul rispetto dell’autonomia nella salute mentale.
La Recommendation attribuisce particolare rilievo al rispetto dell’autonomia, alla partecipazione delle
persone interessate, alla prevenzione della coercizione e allo sviluppo di sistemi maggiormente rispettosi
della volontà e delle preferenze individuali.
L’istanza non assume che Recommendation e Protocollo siano necessariamente alternativi. Potrebbero
essere considerati complementari.
Chiede però di chiarire quale funzione necessaria e non sostituibile richieda che una delle componenti di
questo quadro assuma natura convenzionale vincolante e quale sia la forza giuridica attribuita alla
trasformazione sistemica destinata a rendere progressivamente meno necessario il ricorso alla
coercizione.
Il parere negativo dell’Assemblea parlamentare
Il dibattito ha conosciuto un passaggio istituzionale importante il 28 gennaio 2026.
Con l’Opinion 310 (2026), l’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa (PACE) ha dichiarato di
sostenere pienamente la finalità dichiarata del progetto di proteggere dignità, identità, autonomia, integrità
e altri diritti e libertà fondamentali delle persone sottoposte a misure involontarie.
La stessa Assemblea ha tuttavia espresso un parere negativo sul progetto nella formulazione sottopostale.
La PACE ha raccomandato che venga studiata la compatibilità del progetto con la Convenzione ONU sui
diritti delle persone con disabilità (CRPD).
Ha inoltre riconosciuto la necessità di un quadro per misure eccezionali e di ultima risorsa, ma ha
affermato che gli Stati dovrebbero concentrare gli sforzi sul rispetto dell’autonomia e che l’obiettivo finale
dovrebbe essere il progressivo superamento delle misure involontarie. In tale prospettiva ha invitato il
Comitato dei Ministri a considerare uno strumento più flessibile di un Protocollo, per esempio una
raccomandazione.
L’istanza chiede pertanto quali ragioni sostanziali, comprese eventuali ragioni sopravvenute,
giustificherebbero la prosecuzione dell’iter verso un Protocollo giuridicamente vincolante secondo
un’architettura sostanzialmente corrispondente a quella del testo pubblico CM(2022)14-add1.
Il rapporto con la Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità
Il 27 agosto 2026 il Comitato delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità ha affermato che il
progetto di Protocollo sarebbe “fundamentally inconsistent” con la CRPD e che la sua adozione e
attuazione porrebbero gli Stati membri del Consiglio d’Europa, tutti Parti della Convenzione, in violazione
dei relativi obblighi. Il Comitato richiama, tra l’altro, gli articoli 14(1)(b) e 25(d) e le proprie Guidelines on
Article 14.
Il Comitato ONU sui diritti delle persone con disabilità ha espresso una posizione fortemente critica nei
confronti del progetto e, più in generale, nei confronti di sistemi nei quali privazione della libertà e
trattamento involontario siano fondati sulla disabilità.
Questa è una posizione interpretativa del treaty body incaricato di monitorare l’attuazione della CRPD;
non viene presentata dall’istanza come se coincidesse automaticamente con il testo del trattato o come
se costituisse, di per sé, una pronuncia giudiziale definitiva.
La stessa presa di posizione del 27 agosto riferisce però che il Segretariato del Comitato dei Ministri
avrebbe commissionato uno studio destinato alle discussioni dei Delegati dei Ministri e afferma che,
secondo il Segretariato del Consiglio d’Europa, tale studio concluderebbe che il progetto non può essere
considerato né precluso dalla CRPD né contrario ad essa. Il Comitato ne chiede la pubblicazione.
Ne deriva un conflitto interpretativo particolarmente rilevante: una valutazione giuridica utilizzata nel
procedimento del Consiglio d’Europa giungerebbe, secondo quanto riferito, a una conclusione
sostanzialmente opposta a quella del Comitato CRPD, mentre il ragionamento che conduce a tale
conclusione non è pubblicamente disponibile.
L’istanza non chiede che una conclusione venga accettata in base all’autorità di chi la sostiene. Chiede
che possa essere verificata attraverso le ragioni che la sostengono. Quando le conclusioni sono opposte,
deve poter essere confrontato il ragionamento.
Per questo è stata rivolta anche una separata richiesta di chiarimento al Professor Andreas Zimmermann,
al quale informazioni pubblicamente disponibili attribuiscono l’analisi. La lettera chiede chiarimenti sul
metodo interpretativo, sul peso attribuito agli atti del Comitato CRPD, sugli articoli 14(1)(b) e 25(d), sul
rapporto tra CRPD e standard europei preesistenti e sull’opportunità di rendere pubblico lo studio o
almeno le sue principali basi giuridiche.
Un negoziato sul quale viene chiesta maggiore trasparenza
Le informazioni istituzionali pubblicamente disponibili indicano che il progetto non è ancora
definitivamente adottato.
L’istanza chiede pertanto che sia reso accessibile l’eventuale testo negoziale aggiornato qualora differisca
dal testo pubblico CM(2022)14-add1.
Viene inoltre chiesta la pubblicazione, nei limiti consentiti dalle regole applicabili, delle analisi giuridiche
sulla compatibilità con la CRPD e degli eventuali studi, dati, analisi comparative e valutazioni d’impatto
utilizzati per stabilire la necessità e la preferibilità dello strumento.
La richiesta non presume che tali analisi non esistano.
Chiede precisamente di conoscerle, se esistono, e di sapere quale peso abbiano avuto nel processo
decisionale.
Dieci domande
1. quale specifica insufficienza rende necessario un nuovo strumento internazionale vincolante;
2. quale rapporto esiste tra Protocollo e Recommendation CM/Rec(2026)8;
3. perché la forza convenzionale viene attribuita alle condizioni dell’eccezione coercitiva senza attribuire
analoga forza agli obblighi sistemici per ridurne la necessità;
4. quale rapporto normativo viene stabilito tra protezione immediata e trasformazione progressiva dei
sistemi;
5. come sia stato valutato il possibile rischio di stabilizzazione normativa;
6. come venga salvaguardata la possibilità degli Stati di adottare standard più elevati;
7. su quali basi giuridiche venga sostenuta la compatibilità con la CRPD;
8. quali ragioni giustificherebbero la prosecuzione dell’iter dopo il parere negativo della PACE;
9. se sia stata concretamente valutata un’architettura convenzionale alternativa fondata maggiormente
su prevenzione, sostegno alla decisione e sviluppo delle alternative;
10. attraverso quali indicatori verranno verificati gli effetti reali dell’eventuale Protocollo.
Non soltanto norme: verificare che cosa accade nella realtà
L’ultimo punto è particolarmente importante.
L’istanza chiede che l’eventuale valutazione futura del Protocollo non si limiti a verificare se gli Stati
abbiano formalmente recepito e applicato le garanzie previste.
Chiede indicatori capaci di misurare anche frequenza, durata e intensità del ricorso alle misure
involontarie, effetti sulla salute e sul benessere delle persone interessate e disponibilità concreta delle
alternative volontarie.
Una migliore regolamentazione delle misure involontarie e una loro effettiva riduzione costituiscono infatti
due risultati differenti.
Se uno strumento internazionale intende contribuire alla protezione dei diritti, l’istanza chiede che sia
possibile verificare nel tempo non soltanto la correttezza delle procedure, ma anche gli effetti sostanziali
prodotti.
La posizione dell’Italia
La questione riguarda direttamente anche l’Italia.
Nell’istanza viene richiamato il principio espresso dalla legge n. 219 del 2017, secondo cui nessun
trattamento sanitario può essere iniziato o proseguito senza il consenso libero e informato della persona
interessata, salvo i casi espressamente previsti dalla legge.
Viene inoltre richiamato l’articolo 3 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, relativo al
diritto all’integrità fisica e psichica e al rispetto del consenso libero e informato secondo le modalità
definite dalla legge.
L’Italia ha firmato la Convenzione di Oviedo il 4 aprile 1997. Nel registro ufficiale del Treaty Office del
Consiglio d’Europa consultato per la preparazione del fascicolo non risultano indicate per l’Italia una data
di ratifica né una data di entrata in vigore della Convenzione.
L’istanza chiede quindi al Governo di chiarire non soltanto quale posizione intenda assumere sul progetto
di Protocollo, ma anche come tale posizione venga valutata rispetto al quadro interno e internazionale di
tutela dell’autonomia, dell’integrità e del consenso.
Che cosa viene chiesto al Governo italiano
Le associazioni e i soggetti sottoscrittori chiedono che il Governo italiano promuova nelle sedi competenti
un esame trasparente e rigoroso prima di ogni decisione definitiva.
Non viene chiesto di assumere una conclusione sulla base di un’affermazione aprioristica.
Viene chiesto di rendere verificabile il percorso che conduce alla conclusione.
Il criterio proposto dall’istanza è sintetizzato nelle sue conclusioni:
«L’esistenza di un problema non dimostra, da sola, la necessità della soluzione prescelta.
L’esistenza di benefici attesi non dimostra, da sola, la preferibilità di tale soluzione rispetto alle
alternative.
L’esistenza di maggiori garanzie non dimostra, da sola, che la trasformazione delle condizioni di
un’eccezione in uno standard internazionale vincolante determini nel lungo periodo una
riduzione dell’eccezione stessa.»
Per questo viene chiesto che necessità, idoneità, proporzionalità, alternative e possibili conseguenze
siano dimostrate mediante elementi pubblicamente verificabili.
Proteggere oggi e trasformare domani non sono obiettivi alternativi
L’iniziativa non pone in alternativa la tutela immediata delle persone oggi sottoposte a misure involontarie
e la trasformazione dei sistemi affinché quelle misure diventino progressivamente meno necessarie.
Considera entrambe le finalità essenziali.
La domanda rivolta alle istituzioni europee e italiane è precisamente perché la forza del diritto
internazionale non debba essere utilizzata, in modo adeguato e verificabile, per perseguire entrambe.
Il fascicolo trasmesso alle istituzioni comprende l’istanza, una guida sintetica agli allegati, un indice
ragionato e documentazione primaria proveniente dal Consiglio d’Europa, dalla PACE, dal CPT, dalle
Nazioni Unite, dall’Unione europea e da fonti normative italiane.
Per informazioni, interviste e richiesta del fascicolo documentale integrale scrivere a:
Avv. Vania Cirese – info@studiocirese.com

CCDU Odv